行政复议申请书.doc

申请人：某公司

被申请人：某县城市管理行政执法局

行政复议机关：某县人民政府

申请人对被申请人作出的 “（2014）某行二决字第010号”行政处罚决定不服，向行政复议机关申请行政复议。

申请人认为，2013年7月，县规划局和县国土资源局批准同意申请人将原工业用途的房屋临时改变为商业用途。该行政许可事项业已成立。申请人非因自身原因导致未能缴纳土地收益金，并且申请人已在行政处罚作出之前经县政府协调，以土地出让金的形式缴纳了土地收益金和滞纳金，因此并不存在行政处罚决定书上认定的擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋用途的违法行为，被申请人对其作出罚款和没收违法所得的行政处罚决定明显错误，同时也违反了一事不能重复处理的原则。综上，请求行政复议机关依法撤销被申请人作出的行政处罚决定。

被申请人认为，申请人未经批准，擅自将原工业用地性质的厂区办公楼出租给他人作商业用途。虽然申请人曾向县规划局提交了建筑物临时改变用途申请，但县规划局仅作出了“同意原办公楼在缴纳土地收益金后，临时改变为商业用途”的预审意见；县国土资源局也仅签署“同意临时性改变用途”的意见。但申请人一直未按规定缴纳土地收益金，也未到县规划局正式办理临时改变房屋用途许可手续。因此，该建筑物临时改变用途的行政许可尚未成立，申请人公司擅自改变房屋用途的违法行为事实清楚。其行为已违反了《浙江省城乡规划条例》第四十七条的规定，应当依据该条例第六十一条的规定予以处罚。被申请人和县国土资源局是根据不同的法律规定对申请人的不同违法行为作出具体行政行为，不违反一事不再罚原则。申请人缴纳的是土地出让金和滞纳金，与土地收益金性质完全不同，滞纳金也不属于行政处罚。

行政复议机关认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，行政处罚必须查明事实。本案中，县规划局和县国土资源局分别于2013年6月和7月在《建筑物临时改变用途申请审批表》中签署意见，虽然申请人在涉案行政处罚立案时尚未缴纳土地收益金，但在被申请人作出行政处罚决定前，已经以土地出让金的形式缴纳了土地收益金及滞纳金。被申请人认为申请人缴纳的是土地出让金而不是土地收益金的理由是不能成立的。因此，基于违法行为的基本事实已发生重大变化，被申请人在处罚时未对申请人经审批临时改变用途的事实及缴纳土地收益金的情况予以说明和认定，致使作出的行政处罚决定事实不清、证据不足，依法应予以撤销。

本案焦点是，行政处罚过程中，县国土资源局以土地出让金的形式收取了申请人的土地收益金，被申请人应如何处理的问题。申请人未经批准擅自改变房屋用途的违法行为事实是否清楚，而直接影响定性的就是申请人提交的房屋临时改变用途的行政许可是否成立。《浙江省城乡规划条例》第四十七条第一款规定，房屋使用人应当按照建设工程规划许可证确定的用途使用房屋。确需临时改变房屋用途的，应当经城市、县人民政府城乡规划、国土资源主管部门批准，并按照城市、县人民政府的规定交纳土地收益金，但条例尚未规定具体的流程。本案中，申请人向县规划局提交了建筑物临时改变用途申请表，县规划局在申请表中签署“同意原办公楼在缴纳土地收益金后，临时改变为商业用途，总建筑面积12640.04平方米，期限为3年”意见并盖章，同时县国土资源局也在申请表中签署“同意临时性改变用途”意见并盖章。但申请人始终未能缴纳土地收益金，有主观原因，也有客观原因，就是财政收费科目中，没有土地收益金的概念，申请人后来补缴土地收益金也是通过签订土地出让补充合同的形式，按照文件规定的土地受益金收取比例进行缴纳。因此，该行政许可是以两部门签署同意并盖章为成立要件还是以缴纳土地收益金为成立要件，都是值得商榷的。被申请人以申请人未缴纳土地收益金为由对其立案处罚缺乏一定的法律依据。申请人在行政处罚之前，已经补缴了土地收益金和滞纳金，从有利于当事人的角度出发，认可其行政许可行为成立较为妥当。而无论房屋临时改变用途的行政许可是否成立，申请人在行政处罚前，已经缴纳了土地收益金及滞纳金，这足以影响行政处罚是否成立的关键事实。基于违法行为的基本事实已发生重大变化，被申请人在处罚时未对申请人经审批临时改变用途的事实及缴纳土地收益金的情况予以说明和认定，致使作出的行政处罚决定事实不清、证据不足，依法应予以撤销。

一、立法的滞后性。《浙江省城乡规划条例》第四十七条规定了临时改变房屋用途的行政许可事项，但是未规定具体行政许可办理流程，包括本案在内的同一时间段的三个临时改变房屋用途的行政许可申请，办理程序也存在很大的差异性。行政许可办理程序规定的滞后，导致规划管理部门在办理该行政许可事项时，无法可依。同时该条还规定了临时改变房屋用途需要由土地管理部门收取土地收益金，但在土地管理法等法律法规并未规定土地收益金的概念，也就造成了本案中以土地出让金的形式收取土地收益金的现象。法律法规制定的不同步性，可能导致先行制定的法律法规因缺乏其他相关法律法规的配套支持而缺乏可操作性。

二、行政处罚调查取证的客观性和全面性。《行政处罚法》第三十六条规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。行政机关不仅要收集对当事人不利的证据，也要收集和认定对当事人有利的证据。